REFLEXION SUR L'ACTION SOCIALE DANS LE CONTEXTE DE LA DECENTRALISATION (PARTIE 1)

Publié le 13 janvier 2021 par Thieni Hama

Nous engageons la présente réflexion sur le travail social sous le prisme de la décentralisation. La contribution des collectivités territoriales à la prise en charge des questions d'action sociale est capitale. Il s'agit pour nous d'apporter notre contribution à la promotion du service social territorialisé au Burkina Faso à travers une analyse basée sur une recension d'écrits scientifiques en lien avec le travail social territorialisé. Pour ce faire nous allons faire un tour d'horizon sur les point suivants: la notion de collectivité territoriale, le lien qui existe entre collectivité territoriale et développement social et l'action sociale dans le contexte de territorialisation.

1. Collectivité territoriale
La décentralisation est à l’ordre du jour dans beaucoup de pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Pour la plupart des Etats et des agences de coopération, l’instauration d’un système de représentation proche des populations est sensée favoriser à la fois le développement local et la démocratisation. La demande sociale en lien avec les problèmes de la société s’inscrit dans le contexte des sociétés africaines marquées par la remise en cause des grands cadres intégrateurs que sont la famille, la religion, l’école et le travail. Par-delà les populations concernées par l’action sociale, l’ensemble du corps social est atteint par la perte ou la déstabilisation des principaux repères structurant le vivre ensemble. Derrière la massification des problèmes d’emploi dans nos villes, c’est l’hétérogénéité des situations qui frappe. Cependant, par-delà les différences, un trait commun insistant se dessine: l’isolement social, la rupture de liens, autant avec les réseaux de solidarité primaire qu’avec le champ social institué. En plus, derrière le chômage de masse, c’est souvent le chômage d’exclusion qui se cache. Les acteurs du développement à l’échelle locale sont très hétérogènes : le maire et les conseillers municipaux, les services déconcentrés de l’Etat, le gouvernement central, les composantes de la société civile (ONG locales, associations, organisations religieuses, organisations paysannes, chefs coutumiers) et les agences de coopération (agences bilatérales et multilatérales, ONG internationales).
SEBAHARA (2000), constate que pour le cas du Burkina Faso les acteurs du développement, en particulier les agences de la coopération internationale, considèrent la décentralisation comme un processus permettant de faire participer les populations dans l’élaboration et la gestion des politiques qui concernent leur territoire. Cette idée repose sur le postulat selon lequel la décentralisation favorise la démocratisation et le développement à l’échelon local. Il est par ailleurs admis que « les processus de décentralisation sont très différents d’un pays à l’autre, non seulement parce qu’ils s’inscrivent dans des histoires différentes, mais également parce qu’ils édictent des dispositions formelles variées ». Autrement dit, il n’existe pas de modèle de décentralisation qui pourrait être appliqué partout, par simple transposition en vue de parvenir au développement local. Les pays qui s’engagent dans la décentralisation ont une histoire, une culture, des institutions et des pratiques qui leur sont propres. Pour le cas du Burkina Faso, la prise en compte de cette réalité contextuelle est une réalité puisque SEBAHARA (2000), montre que la décentralisation au Burkina Faso a tenu compte des spécificités du pays. La rédaction des textes d’orientation de la décentralisation (TOD) en 1991 a nécessité quatre années d’étude et de négociation.
A la lumière de l’application sur le terrain, les premières lois ont conduit à l’élaboration, en 1998, de Textes d’Orientation de la Décentralisation (TOD) qui a permis la tenue des deuxièmes élections municipales, en 2000, dans 49 communes urbaines (ex-communes de plein exercice). La relecture des textes d’orientation de la décentralisation a donné naissance en 2004 au code général des collectivités territoriales adopté par la loi no55-2004 /AN du 21 décembre 2004 portant code général des collectivités territoriales qui consacre la communalisation intégrale du territoire. La finalité de la mise en œuvre du processus de décentralisation est d’accélérer les mutations socio-économiques dans toutes les localités du pays en donnant plus d’initiatives aux collectivités territoriales pour l’animation du développement local et l’amélioration de la qualité des services publics. Ainsi, la communalisation intégrale doit contribuer à l’amélioration du bien-être des populations à travers un mode de gestion de proximité efficient et efficace. Elle réside aussi dans la création, par touches successives, de meilleures conditions de développement et d’enracinement de la démocratie locale et de la stabilité politique. Les TOD, notamment la loi no55-2004/AN du 21 décembre 2004, prévoient trois principes directeurs pour la décentralisation au Burkina Faso :
-   la règle de la progressivité dans la mise en œuvre de la réforme institutionnelle (art.14).
-   le principe de subsidiarité dans la répartition des compétences entre l’État et les collectivités locales (art.15).
-   le principe du transfert concomitant aux collectivités locales des moyens et des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences dans le cadre des transferts de compétences de l’État aux collectivités locales (art. 16).
Dans le cadre du processus de décentralisation le développement local est corrélé au territoire, autrement dit à la collectivité territoriale. Il faut noter que le terme de développement local est une notion polysémique. Le terme développement local peut désigner soit le processus d’amélioration des conditions de vie des habitants d’un territoire, soit le résultat de ce processus, ou encore les deux à la fois. Cette dualité sémantique peut avoir des effets pervers au niveau de la gestion des projets sur le terrain, notamment en matière de mobilisation de certains acteurs locaux. SEBAHARA affirme que le « développement local » désigne un processus consistant à mobiliser les énergies de tous les acteurs locaux en vue de la promotion économique, sociale et culturelle d’un territoire. Autrement dit, c’est un processus qui vise à la participation des acteurs avec pour finalité l’amélioration des conditions de vie des habitants d’une zone déterminée » (2000 :11).
En guise d’illustration SEBAHARA (2000), prend les points de vue de deux groupes d’acteurs de la décentralisation dans la commune de Ziniaré pour rendre compte du double sens du concept de développement local. Il montre que la première conception du développement local, tenue en particulier par les responsables communaux et certains bailleurs de fonds, voit le développement local en termes de mise en place des infrastructures communales et d’aménagement des lieux publics. Dans cette perspective, ils mettent l’accent sur la construction d’un bureau de la mairie, d’une maison des jeunes et de la culture, des écoles, l’aménagement des voies routières et d’un marché, le lotissement, etc. Le critère d’évaluation peut être dans ce cadre le nombre de bâtiments publics construits ou de routes aménagées. Pour SEBAHARA: « C’est une vision plutôt quantitative et matérielle du développement. » (2000 :14). La seconde conception du développement local selon l’auteur se lit surtout dans les discours des paysans et de jeunes chômeurs pour qui le développement serait un processus qui conduirait à l’amélioration des conditions de vie de tous les habitants de la commune. D’où le fait que pour l’auteur : « C’est une vision plutôt qualitative du développement qui peut se mesurer par des critères tels que la diminution du chômage ou les capacités des familles à se nourrir et à satisfaire les besoins des enfants en âge de scolarité » (2000 :14).En définitive l’auteur souligne que ces deux conceptions ne sont pas incompatibles.
Pour parvenir au développement local, le code général des collectivités territoriales adopté par la loi no55-2004 /AN du 21 décembre 2004 a prévus la mise en place d’instances et de structures qui consacre la communalisation intégrale du territoire à travers la région et la commune. Le présent cadre juridique qui va aussi régir les élus locaux met en exergue leur double mission à savoir celle de représenter la population qui les a élus et de gérer les affaires communales, d’une part, et celle de représenter l’État en tant que garant de l’intérêt général ou public, d’autre part. Ainsi jouissent-ils des compétences essentielles pour l’amélioration des conditions de vie des habitants de leur commune. C’est pourquoi le manuel d’intervention des services sociaux communaux affirme que : « L’organisation efficace et efficiente des services des communes, notamment des services sociaux communaux s’insère harmonieusement dans la philosophie qui sous-tend la décentralisation. C’est pourquoi, il est prôné de plus en plus l’ouverture de services sociaux de proximité qui rapprochent davantage le citoyen de l’Administration. » (2015 :3). A l’analyse il ressort que le service social communal est un outil privilégié pour mettre en œuvre la politique sociale élaborée par les communes dans le cadre de leurs compétences. Il anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune.

2. Collectivité territoriale et développement social
Le développement local pour être effective avec une prise en compte de la notion de l’éthique et celle de la réduction des inégalités entre les différentes catégories de populations se doit de prendre en compte la notion de développement social. La notion du développement social est une approche pour l’action, une notion opérationnelle, au service de l’action. Pour le manuel d’intervention des services sociaux communaux:

« Le développement social est la voie grâce à laquelle des acteurs entament un processus de mobilisation, de recréation d’un espace social, d’où peut naître un développement. C’est un processus qui vise à ce que les populations marginalisées prennent leur destin en main. Ce développement veut en faire des acteurs, mais aussi des partenaires en mesure de négocier, donc de maîtriser, sur un espace ce qui les concerne. » (2015 :3).
La conception du développement local se rapproche beaucoup de la notion de développement social, en vertu de l’effet territoire qu’elle prétend concrétiser, notamment par: «la transformation d’un espace de proximité en espace de solidarité active» (WULH, 1996) ; par l’encouragement à la création de nouvelles relations sociales, par l’établissement d’un processus d’action global où se croisent des aspects non seulement économiques, mais aussi sociaux et culturels du développement, par la dynamique institutionnalisée d’action partenariale déclenchée par une partie des agents politiques (action municipale, pouvoir local). C’est en s’inscrivant dans la même perspective que Helena REIS affirme que:

« La portée du développement local se situe à la croisée du développement social traduisant l’impact d’une action solidaire en espace territorial. L’inscription et l’articulation des solidarités ayant une perspective territoriale traduisent dans l’actualité un élément fondamental et innovateur de l’animation sociale et économique et peuvent être perçues comme étant un élément stratégique de mobilisation pour le développement local. » (2006 :3)
À cet égard, il convient de mentionner que le territoire local émerge comme un terrain privilégié pour le développement de processus participatifs inducteurs du changement et de l’inclusion sociale. Nos sociétés sont aujourd’hui confrontées au flux croissant de la marginalité sociale non seulement dans ses expressions les plus perceptibles notamment la pauvreté et la précarité mais aussi dans ses formes moins médiatisées : l’isolement et le mal de vivre. Le centre de gravité de la réponse sociale doit désormais se situer davantage dans le développement social, avec l’ambition de favoriser l’épanouissement de chaque individu grâce à la revitalisation sociale (éducative, relationnelle, civique…) de son environnement.
Virginie DONIER (2015), souligne que l’action sociale et le développement social sont intimement liés. Si l’action sociale est une politique de proximité qui nécessite de prendre en compte la diversité des situations individuelles, cette proximité doit impliquer le choix du niveau territorial le plus proche des usagers pour les actions sociales à mettre en œuvre. Par ailleurs, pour l’auteur prendre la collectivité territoriale comme chef de fil de l’action sociale à travers ses structures locales ne va pas sans causer de difficulté car des problèmes en lien avec les ressources et le partenariat avec d’autres structures relevant de l’Etat central persistent et peuvent constituer des obstacles aux prestations de l’action sociale. Par contre pour Robert LAFORE (2004), le « territoire pertinent » de l’action sociale et médico-sociale, c’est globalement le département, sauf pour quelques domaines limités maintenus au niveau national par le truchement d’une gestion étatique.
De nos jours il ressort que la construction de l’action sociale rejoint de plus en plus nettement la doctrine des « trois piliers de la protection sociale » prônée par les instances internationales qui poussent à découper la protection sociale en un socle assistanciel constitué de prestations minimales fiscalisées, auquel est superposé un deuxième ensemble d’essence socioprofessionnelle, mêlant les dispositifs obligatoires et les montages facultatifs du type des institutions de prévoyance collective, à tout cela s’ajoutant enfin un troisième étage établi sur les marchés de l’épargne et de l’assurance. Robert LAFORE soutient que l’action sociale territorialisée au nom de la proximité va transformer la collectivité voir le département comme cela a été le cas de l’Etat-providence au sortir de la deuxième guerre mondiale c’est-à dire en « département providence » (2004 :8).
Une étude réalisée entre juin et juillet 2011dans les cent vingt-trois (123) communes urbaines et rurales du Burkina par le Ministère de l’Action sociale et de la solidarité nationale, avec l’appui de ses partenaires techniques et financiers, confirment la faible couverture des services sociaux. 75% des communes enquêtées n’ont pas de documents de stratégie en faveur des personnes vulnérables/défavorisées en l’occurrence les enfants, 45% des mairies touchées au cours de l’enquête ne connaissent pas la Politique nationale d’Action sociale du Burkina Faso (PNAS), 68,34% des communes n’ont pas dans leur sphère territoriale, un service de l’action sociale, aucune commune enquêtée ne dispose d’un personnel en travail social recruté par la commune elle-même et 38,33% des mairies enquêtées n’ont pas de ligne budgétaire en faveur des personnes en situation difficile. L’initiative « une commune rurale, un service social » fait suite à cette étude. L’initiative « une commune rurale, un service social » était un projet qui met en partenariat le Ministère de l’Action sociale et de la solidarité nationale et le Ministère de l’Aménagement du territoire et de la décentralisation à travers les collectivités décentralisées. Ce projet a constitué la première tentative de la territorialisation de l’action sociale au Burkina Faso.

3. Action sociale et territorialisation
L'action sociale repose sur une conception matérielle de l'égalité visant à atténuer les inégalités sociales, sans pour autant rechercher à promouvoir une égalité arithmétique reposant sur une stricte répartition des biens et des richesses, puisque l'action sociale tend uniquement à garantir à tous un seuil minimal de protection à l'égard de certains besoins sociaux.
Virginie DONIE affirme que: « L'action sociale des collectivités territoriales regroupe en effet deux types d'interventions : des interventions obligatoires, qualifiées d'aide sociale légale, et des interventions facultatives désignées sous le vocable d'« action sociale facultative» (2006 : 2). En effet les interventions obligatoires, elles sont initiées par le législateur, même si ce dernier ne définit pas toujours en détail les modalités de mise en œuvre de ces interventions. Quant aux interventions facultatives, elles sont librement définies et mises en œuvre par les autorités locales ou communales ; elles visent à combler les lacunes des dispositifs légaux d'aide sociale. Si l'aide sociale légale est une obligation que l'État impose aux collectivités territoriales, l'action sociale facultative traduit une obligation que les collectivités se créent elles-mêmes. À la différence de l'aide sociale légale, les interventions locales facultatives ne constituent pas un droit au profit des individus, il s'agit d'une simple faculté pour les collectivités territoriales afin de compléter et d'améliorer le minimum légal. L'action sociale facultative est fortement corrélée au territoire de la collectivité, ces interventions sont donc largement subordonnées au pouvoir d'appréciation des autorités locales, ainsi qu'à leurs possibilités financières. L’action sociale facultative pour des raisons diverses est largement mise en œuvre par les communes.
L'action sociale facultative repose sur une multitude d'interventions associant l'ensemble des services publics locaux, tels les services culturels, dans un objectif de cohésion sociale. Elle ne vise pas seulement à allouer des moyens de subsistance aux plus démunis, elle tend également à favoriser l'égalité par le service public et le rétablissement du lien social. L'action sociale facultative répond donc à de nouveaux besoins sociaux non satisfaits par l'aide sociale légale.
Les violences urbaines, la montée du sentiment d’insécurité sont des phénomènes qui prennent leurs racines dans ces grands bouleversements sociétaux, particulièrement maltraitants pour les plus fragiles. L’urgence sociale semble se dessiner aujourd’hui comme un secteur à part entière de l’action sociale ; il s’agirait de permettre un accueil inconditionnel et immédiat, pour des personnes en grandes détresse.
C’est pourquoi le manuel d’intervention des services sociaux communaux (2015), soutient que dans ses fonctions et activité, les travailleurs sociaux travaillant dans les services sociaux communaux, constituent des conseillers, des agents de développement social capables d’appréhender les questions sociales sur le territoire communal. A ce titre, il leur revient le devoir de faire des propositions argumentées et documentées aux autorités municipales sur les problématiques sociales (dans les différents domaines d’intervention du SSC) dans le souci de les amener à les prendre en compte dans les plans et programmes communaux de développement.
Le travail social est loin de désigner un champ unifié. Il s’est construit selon des généalogies séparées (le service social, l’éducation spécialisée, l’animation), chaque lignée ayant ses propres axes de clivage et ses traditions historiques (Autès, 1999). C’est pourquoi les travailleurs sociaux exercent dans des institutions très diversifiées: centres sociaux, services d’accueil de la petite enfance, établissements pour personnes handicapées, pour personnes âgées, etc. Ils peuvent être des agents de l’État et des collectivités territoriales mais également appartenir au monde associatif. Il faut souligner que le choix du vocabulaire action sociale, travail social, travail du social, intervention sociale n’est pas neutre et constitue une position éthique, pour ne pas dire politique.
Une définition a été donnée par les Nations unies en 1959, laquelle insiste sur le type de relation entre le travailleur social et l’individu:

« Le travail social est une activité visant à aider à l’adaptation réciproque des individus et de leur milieu social, cet objectif est atteint par l’utilisation de techniques et de méthodes destinées à permettre aux individus, aux groupes, aux collectivités de faire face à leurs besoins, de résoudre les problèmes que pose leur adaptation à une société en évolution, grâce à une action coopérative, d’améliorer les conditions économiques et sociales. »

Quarante années plus tard, la définition proposée par la Fédération internationale des travailleurs sociaux ne se différencie guère de cette première définition. Le travailleur social est présenté comme celui qui « cherche à promouvoir le changement social, la résolution des problèmes liés aux relations humaines, la capacité et la libération des per- sonnes afin d’améliorer le bien-être général. Grâce à l’utilisation des théories du comportement et des systèmes sociaux, le travail social intervient au point de rencontre entre les personnes et leur environnement. Les principes des droits humains et de la justice sociale sont fondamentaux pour le travail social »
Au Burkina Faso le lexique des concepts usuels du secteur de l’action sociale définit le travail social comme étant: « Ensemble d’activités sociales conduites par des personnes qualifiées, dans le cadre d’une mission autorisée et/ou prévue par la loi, au sein de structures publiques ou privées, en direction de personnes, de familles ou de groupes. Ces activités traitent préventivement et curativement les problèmes sociaux et visent la promotion sociale des individus, des groupes et des communautés » (2008 :52).
En résumé l’ensemble des définitions proposées par ces institutions mettent l’accent sur les objectifs assignés au travail social, sur ses missions dans le cadre des politiques sociales. Sandrine DAUPHIN affirme que : « Le travail social est habituellement découpé en quatre grands secteurs d’intervention: l’aide sociale, l’éducation spécialisée, l’animation et l’accueil à domicile » (2009 :10).
C’est donc contraint par une économie néolibérale exigeant de réduire toujours plus les coûts du social (Dardot et Laval, 2009), au besoin en le décentralisant et en territorialisant la misère, que les professionnels sont amenés à réviser leurs savoirs et leur éthique de référence. suite à venir

Thieni Hama

sociologue